Doy las gracias a la American Association of Exporters and Importers (AAEI) por invitar a la OMC a participar, junto con la Organización Mundial de Aduanas (OMA), en su nonagésima novena Conferencia Anual. La AAEI es muy importante para la OMC. La OMC existe exclusivamente para servir al comercio mundial, en el que los miembros de la AAEI participan intensamente. El tema que ustedes han elegido para el día de hoy es muy pertinente: ¿El futuro del comercio es multilateral o bilateral?

El sistema multilateral de comercio — las normas incorporadas a la OMC — se ocupa de regular el comercio mundial, tarea que comparten, por un lado, la OMA con sus contribuciones y, por otro, los acuerdos de comercio regionales y bilaterales. Todos esos elementos son complementarios. No es una cuestión de elegir entre lo uno y lo otro, entre los acuerdos multilaterales y los bilaterales. Cada uno tiene sus ventajas y sus inconvenientes.

En la actualidad, hay en vigor 305 acuerdos comerciales regionales (ACR) — es decir, acuerdos comerciales submultilaterales — notificados a la OMC, que abarcan mercancías, servicios, o mercancías y servicios. (El número de notificaciones — 494 — es más alto porque un ACR que contiene aspectos relativos tanto al comercio de mercancías como al comercio de servicios requiere dos notificaciones de conformidad con las normas de la OMC; por otra parte, hay adhesiones a acuerdos, y estas también deben notificarse).

En el gráfico de la diapositiva {2} se muestra cuándo se presentaron a la OMC las notificaciones correspondientes a los ACR en vigor y, acumulativamente, cuántos están ahora en vigor.

El orden del día de una reciente reunión del Comité de Acuerdos Comerciales Regionales de la OMC puede darles una idea de la diversidad de las Partes en los ACR. En el Comité se examinaron el Acuerdo de Libre Comercio entre el Japón y los Estados miembros de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN); el Acuerdo de Libre Comercio entre Hong Kong, China y la República de Georgia; el Acuerdo de Libre Comercio entre el Perú y Honduras; y el Acuerdo de Libre Comercio entre los Estados participantes en el grupo GUAM: República de Moldova, Azerbaiyán, Georgia y Ucrania. 

Las motivaciones para incorporarse a ALC varían. En el caso de los Estados Unidos, según la página web del Representante de los Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales Internacionales, hay 20 ALC en vigor. Estos acuerdos no se concertaron conforme a un solo conjunto de criterios unificador. El T-MEC⁽¹⁾ es un acuerdo regional entre vecinos con fronteras comunes y un gran volumen de comercio transfronterizo. Los Estados Unidos se adhirieron a algunos ALC fundamentalmente por razones geopolíticas, por ejemplo, para respaldar el proceso de paz de Oriente Medio. Algunos ALC anteriores, por lo que he oído decir, surgieron sin más razón que proporcionar a dos Jefes de Estado algo que anunciar en una reunión bilateral a su nivel. Ahora los Estados Unidos están negociando acuerdos con el Japón y Kenya.

Además del T-MEC, existen otros acuerdos regionales relativamente recientes dignos de mención:

• El Acuerdo Global y Progresivo para la Asociación Transpacífica (CPTPP) es un acuerdo de libre comercio entre 11 países de la región de Asia y el Pacífico: Australia, Brunei, el Canadá, Chile, el Japón, Malasia, México, Nueva Zelandia, el Perú, Singapur y Viet Nam. Los Estados Unidos negociaron activamente el Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP) y se retiraron de él antes de ratificarlo. En la actualidad, el CPTPP está en vigor para 7 de las 11 Partes.
• En el Acuerdo de Libre Comercio Continental Africano (AfCFTA) participan ahora 30 países miembros que han depositado sus instrumentos de ratificación ante la Comisión de la Unión Africana (UA). Esos miembros de la UA son Ghana, Kenya, Rwanda, el Níger, el Chad, la República del Congo, Djibouti, Guinea, Eswatini, Malí, Mauritania, Namibia, Sudáfrica, Uganda, Côte d'Ivoire, el Senegal, el Togo, Egipto, Etiopía, Gambia, Sierra Leona, la República Saharaui, Zimbabwe, Burkina Faso, Santo Tomé y Príncipe, el Gabón, Guinea Ecuatorial, Mauricio, el Camerún y Angola. Se prevé que en total se adhieran 55 países. Está previsto que el comercio preferencial con arreglo a este Acuerdo se inicie a partir del 1 de enero de 2021.
• El Acuerdo UE-MERCOSUR, que aún no ha entrado en vigor, integra a los 27 miembros de la Comunidad Europea (Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa, República de Chipre, Rumania y Suecia), junto con la Argentina, el Brasil, el Paraguay y el Uruguay. Este será uno de los 75 acuerdos comerciales que la UE ha negociado o está negociando, de los cuales 55 están en vigor y se han notificado a la OMC. En su gran mayoría, son acuerdos de libre comercio e incluyen algunas uniones aduaneras, por ejemplo, con Turquía.

Entre los principales posibles acuerdos futuros figuran:

• El Acuerdo de Asociación Económica Amplia Regional (RCEP), una propuesta de acuerdo de libre comercio entre los 10 Estados miembros de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) — Brunei, Camboya, Filipinas, Indonesia, Malasia, Myanmar, República Democrática Popular Lao, Singapur, Tailandia y Viet Nam — y 5 interlocutores con los que la ASEAN mantiene ALC: Australia, China, Corea del Sur, el Japón y Nueva Zelandia. Inicialmente la India también participó en las negociaciones pero las abandonó, pese a que la puerta sigue abierta para su reincorporación.
• La Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (ATCI) entre los Estados Unidos y la Unión Europea (no se está negociando activamente en la actualidad).

¿Qué tienen en común los ACR en vigor?

• Son todos preferenciales: no hacen extensivos sus beneficios a los no signatarios. En caso de que se firmara un acuerdo entre Suiza y Vanuatu, y en este se previera que el país insular permitiera la importación de acelgas suizas sin aranceles, y que los productos competidores importados siguieran pagando un arancel del 50%, muy probablemente representaría un gran beneficio para los exportadores suizos de acelgas.
• En todos los ACR se incluyen normas de origen por las cuales las Partes, a condición de que aporten contenido suficiente, pueden beneficiarse de un arancel nulo u otro trato preferencial en los mercados de los participantes.
• Han de abarcar sustancialmente todo el comercio de los signatarios, con arreglo a las normas de la OMC. Sin embargo, las normas de la OMC admiten una menor cobertura en los ACR concertados únicamente entre países en desarrollo.
• Todos se sustentan en las normas del sistema multilateral de comercio, las normas de la OMC. En ellos no se intenta volver a negociar todos los derechos y las obligaciones que ya tienen los signatarios en el marco de los Acuerdos de la OMC. Básicamente los amplían.
• Los derechos y las obligaciones contraídos por las Partes en el marco de la OMC siguen en gran medida intactos.

¿Benefician los ACR al comercio mundial? 

¿Por qué se hizo una excepción para los acuerdos preferenciales cuando el principio fundamental del sistema multilateral de comercio es exactamente todo lo contrario, a saber, la no discriminación (trato de la nación más favorecida)? Este alejamiento de la no discriminación se basa en la teoría económica de que se creará más comercio del que se desviará. Concretamente, podemos deducir que los no signatarios no toleraron la creación del Mercado Común Europeo, el Acuerdo de Libre Comercio entre la UE y la AELC y la ampliación de la UE solo con fines geopolíticos, o el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (revisado como el T-MEC) solo porque los ACR en general estén autorizados por las normas del GATT, sino que los toleraron partiendo de la convicción de que generarían beneficios comerciales netos para todas las naciones con las que comerciasen los signatarios.

Es muy probable que el Acuerdo de Libre Comercio Continental Africano (AfCFTA), que abarca un continente en el que el comercio intracontinental siempre ha sido limitado, también supere esta prueba cualitativa. La OMC ha indicado que hará de buen grado todo lo que pueda, previa solicitud, para contribuir a que el Acuerdo Continental Africano sea un éxito.

¿El futuro está en los acuerdos bilaterales y regionales, no en los acuerdos multilaterales? 

La respuesta sencilla es “no”. La respuesta más matizada es que el futuro está en los acuerdos comerciales de geometría variable. La globalización genera una necesidad aún mayor de ambas clases de acuerdos: los multilaterales, como para el comercio electrónico en un mundo digital, y los bilaterales/regionales/plurilaterales, siempre que puedan lograrse avances importantes a nivel submultilateral.

Con la proliferación de los acuerdos de comercio regionales y bilaterales, y con las dificultades de la OMC para añadir acuerdos multilaterales verdaderamente amplios a su canon, cabría preguntarse si la OMC, parafraseando al gran novelista español Carlos Ruiz Zafón, es una “reliquia de una civilización extinguida”^(2).No es así ni mucho menos.

Las normas de la OMC abarcan casi todo el comercio mundial, el 98%. Estas normas multilaterales rigen las relaciones comerciales de sus 164 Miembros, y cada vez más las de los 23 países en proceso de adhesión a la OMC. Según las estimaciones de los economistas de la OMC, a pesar del gran número de acuerdos preferenciales que existen, en realidad alrededor del 80% del comercio mundial se lleva a cabo sobre una base no discriminatoria. Ello se debe en parte a que un volumen sustancial de las mercancías cruza las fronteras libre de derechos. En el gráfico de la diapositiva {3} se muestran las importaciones en régimen NMF y preferencial.

En 2015, en más de la mitad de las importaciones — el 52% — se aplicaron tipos NMF (no discriminatorios) libres de derechos. Otro 28% de las importaciones estaba sujeto a derechos en régimen NMF. Las importaciones con tipos preferenciales en el marco de los ACR representaron solo, como mucho, un 20% de las importaciones de 2015. Este dato del 20% es sin duda una sobrestimación, ya que se basa en los siguientes supuestos: 1) todo el comercio entre las Partes se liberaliza, 2) todos los productos son objeto de comercio en régimen preferencial, y 3) todos los productos son originarios de los países participantes en el ACR. Sin duda no es así.

Otra razón de la infrautilización de los ACR es que si el tipo NMF (no discriminatorio) para un producto es bajo, sencillamente no vale la pena realizar el esfuerzo de rastrear el origen para determinar si le corresponde o no ese trato en el marco de un ACR. En el caso de los componentes electrónicos, es posible que no sea viable en absoluto cumplir las normas de origen. A menudo los productores no van a introducir líneas de productos especiales para muchos mercados distintos, ni sus clientes van a exigirles que lo hagan solo por cumplir las prescripciones en materia de origen.

En el gráfico de la diapositiva {4} se muestra un mapa de los ACR vigentes y de los ACR en vías de negociación (por ejemplo, el RCEP). Proporciona una sorprendente imagen de las complejas relaciones que está creando el mundo de los acuerdos de comercio bilaterales y plurilaterales. El mapa muestra múltiples relaciones comerciales superpuestas. Eso significa acuerdos que prevén conjuntos distintos de preferencias, normas, tal vez disciplinas sobre normas industriales y agrícolas (OTC y MSF), y posiblemente disposiciones en materia de solución de diferencias. Y para cada ACR ha de haber un conjunto de normas de origen preferenciales con su certificado de origen y sus procedimientos de verificación específicos. Naturalmente, puede haber elementos positivos más allá de los aranceles preferenciales. Algunos ACR incluyen disposiciones para acuerdos de reconocimiento mutuo y autocertificación a cargo de operadores económicos autorizados, que son beneficiosos para las empresas que realizan actividades comerciales en los países sujetos a los acuerdos. Una cosa está clara: para los comerciantes a nivel mundial es una carga considerable conocer y entender si deben utilizar los diversos beneficios que prometen esos ACR.

En la diapositiva {5} se muestra otra característica de los ACR. En ella se recogen 200 relaciones bilaterales en el marco de ACR notificados a la OMC. Cada punto y cada barra representan una relación bilateral en el marco de un ACR. En el primer gráfico, en rojo, vemos el grado de liberalización adicional aportado por el ACR (una vez aplicado plenamente). En muchos casos, esta liberalización adicional es mínima. El segundo gráfico resulta más llamativo. Muchos ACR ofrecen una cobertura limitada a los productos agropecuarios. En el gráfico se representa en azul el porcentaje de líneas arancelarias liberalizadas en el sector agropecuario, y en rojo el de los productos industriales. Queda patente que la cobertura del sector agropecuario es limitada.

Para que los acuerdos comerciales, incluidos los ACR, se aprueben y se pongan en aplicación, es preciso que respeten las realidades políticas.

No todos los ACR son iguales en cuanto a cobertura, como se ve en el gráfico de la siguiente diapositiva {6}, que muestra la frecuencia con que se han tratado determinados temas contenidos en los ACR notificados a la OMC. Se pueden extraer varias conclusiones. Los siguientes puntos ilustran lo que ya he mencionado:

• Desde el punto de vista de la liberalización, menos de un tercio de los ACR prevé que como mínimo una de las Partes liberalice todos sus aranceles. En general, los productos sensibles siguen protegidos, incluso en los ACR.
• En muchos casos, cuando no se trata un tema en el marco de la OMC, tampoco se regula apenas en los ACR; por ejemplo:
  • las disciplinas sobre salvaguardias en el ámbito de los servicios, que en la actualidad no se regulan en la OMC, solo figuran en el 12% de los ACR; y
  • las cuestiones laborales y el comercio electrónico se regulan en menos de un tercio de los ACR;
• Los servicios, un sector fundamental de la economía de muchos países, se abordan solo en el 65% de los ACR. En la OMC hay un Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS).

Con respecto a muchas de las esferas abarcadas por los ACR, las disposiciones de estos sencillamente reafirman o reformulan las disciplinas de la OMC.

¿Cuándo es beneficioso un ACR para el comercio mundial?

Desde la perspectiva de las políticas (a diferencia de las prescripciones jurídicas de la OMC), para juzgar si un ACR es beneficioso para el comercio mundial, el primer criterio sería determinar si crea más comercio del que desvía. Eso no es algo que pueda juzgarse cuando un ACR entra en vigor; es la experiencia posterior lo que ayuda a contestar a esa pregunta.

Un ACR que puede ser claramente positivo es un acuerdo regional que integre países contiguos, en África, América del Norte, Europa o Asia. Los ACR bilaterales entre países alejados, que, como todos estos acuerdos, proporcionan acceso preferencial discriminatorio, merecen examinarse por sus propios méritos.

Las cuentas de resultados de las empresas comerciantes, a nivel colectivo, son las que determinan las pautas a las que se ajusta el comercio internacional. Es muy poco probable que, entre las empresas que participan en el comercio internacional, sean muchas las que decidan planificar su futuro restringiendo su actividad comercial a los países con los que su Gobierno ha negociado acuerdos comerciales regionales o bilaterales. Eso daría a los directivos de la mayoría de las empresas una visión de su futuro demasiado limitada, demasiado estrecha. La COVID-19 nos ha enseñado que el comercio es diverso, depende de muchas fuentes y muchos mercados. Un respirador se compone de 600 piezas procedentes de muy diversos lugares. La demanda de equipo y suministros médicos tiene un carácter realmente mundial.

Existe otro baremo para juzgar el valor de un acuerdo comercial regional. Un ACR puede contener disposiciones sustantivas que vayan más allá de la actual OMC y crear un modelo para futuras negociaciones multilaterales. Los ACR pueden, como en el caso del comercio electrónico, contener vías para hallar soluciones a problemas que todavía no se han resuelto en el plano multilateral. Pueden servir como plataformas experimentales desde las cuales la OMC pueda acceder a nuevos ámbitos en respuesta a la necesidad percibida de modernizar el sistema mundial de comercio para que refleje las necesidades comerciales actuales. En última instancia, algunos de estos compromisos contraídos en los ACR se incorporan a acuerdos multilaterales en la OMC, como la protección de la propiedad intelectual.

Una de las razones por las que los acuerdos submultilaterales han pasado a ser tan corrientes no es, quizá, que sean necesariamente superiores a los acuerdos más amplios, sino que en muchos casos es más fácil concluirlos. Alcanzar un acuerdo entre 164 países, cada uno de ellos parte en un proceso de consenso, es todo un reto, y me quedo corto. Esa es la principal razón por la que en diciembre de 2017, en la Conferencia Ministerial de la OMC más reciente, celebrada en Buenos Aires, se pusieron en marcha varias iniciativas conjuntas entre países de ideas afines.

Dicen que negociar en el plano multilateral exige mucho tiempo. Es cierto. La última gran ronda de negociaciones comerciales, la Ronda Uruguay, se prolongó desde 1986 hasta 1993 y no se hizo efectiva hasta el 1 de enero de 1995, con la creación de la OMC. La gran negociación anterior a esa se inició en 1973, después de años de preparativos, y concluyó en 1979. La labor exploratoria para el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la OMC recibió luz verde en 1996, y las negociaciones se pusieron en marcha en 2004, después de fracasar los intentos de iniciarlas de 1999 y 2001. El AFC se concluyó en 2013 y entró en vigor en 2017. Abarca a la mayor parte de los países comerciantes. El ahorro para aquellos que comercian gracias a la simplificación de los procedimientos podría ser del orden del 2% al 15% del valor de las mercancías, según las estimaciones de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). En muchos casos, ese ahorro puede ser superior a los aranceles aplicables. El proceso para crear el AFC fue lento, y este se aplicará solo con el tiempo, pero el AFC es muy importante para el comercio mundial. Valió la pena esperar.

Las negociaciones comerciales prolongadas no son un rasgo exclusivo de la OMC. Los ACR no siempre se concluyen a la velocidad del rayo.

• Las negociaciones entre las 12 Partes en el TPP (Acuerdo de Asociación Transpacífica) se basaron en un acuerdo entre 4 Partes firmado en 2005. En 2008, se inició el proceso de negociación para una ampliación del Acuerdo. Al final, incluyó a otros ocho países. Con la retirada de los Estados Unidos, el CPTTP (Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico) revisado no entró en vigor hasta finales de diciembre de 2018, por el momento para 7 de los 11 signatarios.
• Las negociaciones para un Acuerdo de Libre Comercio entre la Unión Europea y MERCOSUR tardaron más de 20 años en finalizar. En junio de 2019, el Acuerdo estaba ya ultimado sustancialmente, pero a fecha de hoy todavía no se ha firmado ni ratificado.

¿El futuro del comercio es multilateral o bilateral?

Debido al transporte y las comunicaciones, el mundo es ahora más pequeño. No hay vuelta atrás a una economía mundial menor en un mundo menos interconectado.

Se encontrarán caminos a seguir para servir al comercio internacional. En algunos casos, para llegar rápidamente a acuerdos, estos por fuerza tendrán un número muy limitado de signatarios. Así fue entre Singapur y Nueva Zelandia cuando, pasadas unas semanas desde el inicio de la pandemia, acordaron facilitar el comercio de productos relacionados con la COVID-19.

Otros acuerdos serán plurilaterales, en los que será parte un número mayor de Miembros de la OMC. Por ejemplo, en diciembre de 2017, un grupo de Miembros de ideas afines decidió que la economía digital requería normas comerciales convenidas. Esta fue una de las varias iniciativas plurilaterales abiertas que se pusieron en marcha en ese momento.

Algunos acuerdos que se alcanzan a partir de negociaciones plurilaterales dan resultados con una dimensión multilateral de conformidad con el principio NMF de la OMC. Es el caso del Acuerdo sobre Tecnología de la Información (ATI), concluido en la Conferencia Ministerial celebrada en Singapur en 1996 y ampliado en 2015 en la Conferencia Ministerial de Nairobi.⁽³⁾

Algunas cuestiones no se prestan a acuerdos no multilaterales. No admiten soluciones solo bilaterales o regionales. Es necesario abordarlas de la manera más amplia posible. Es improbable que unas pocas partes acuerden disciplinas más estrictas sobre subvenciones a la industria o a la agricultura. Estas querrán que participe una masa crítica de países. Para encontrar una solución que permita obtener disciplinas sobre subvenciones a la pesca, es necesario que intervengan todas las partes interesadas. Es un tema muy complicado, pero se está avanzando, y el final tal vez esté ya a la vista. No cabe esperar que todos y cada uno de los países que tienen una flota pesquera accedan a limitar sus propias subvenciones a la pesca si otros con grandes flotas pesqueras no se someten a restricciones similares.

¿Existen obstáculos para llegar a acuerdos multilaterales? Claro que sí. La inclusividad, alcanzar el consenso, lleva tiempo. Las fórmulas de avenencia pueden diluir un resultado si el nivel de las aspiraciones entre las partes negociadoras es insuficiente. Por otro lado, dividir el mundo entre aquellos que tienen acceso privilegiado a los mercados y aquellos que no lo tienen mediante acuerdos discriminatorios solo puede dar lugar a un resultado subóptimo. La OMC, el sistema multilateral de comercio, se basa en el principio de no discriminación. Es inconcebible un mundo estable y pacífico basado en el principio de discriminación.

¿Es difícil el multilateralismo? Claro que sí. Es laborioso y lento, y requiere un liderazgo firme y sostenido, así como la voluntad común de crear un bien público mundial que beneficie a todos.

El único criterio para fijar el camino de los futuros acuerdos comerciales, sean multilaterales, regionales o bilaterales, debe ser si aquellos de nosotros que participamos en este esfuerzo estamos al servicio de ustedes los que participan en el comercio.

La actual pandemia no hace más que subrayar la necesidad de encontrar soluciones cooperativas a nivel mundial. Las dos crisis mundiales, la sanitaria y la económica, ponen de relieve la necesidad de coordinar la política comercial y los instrumentos de política comercial entre todos los Miembros de la OMC. En un mundo complejo, basado en la producción integrada, las cadenas de valor mundiales y la creciente digitalización, el único foro donde todos los Miembros pueden debatir y ponerse de acuerdo sobre un conjunto de normas de observancia, además de un mecanismo de solución de diferencias, es la OMC.

Preguntas adicionales

Nuestra anfitriona y moderadora, la Presidenta de la AAEI, Marianne Rowden, ha planteado varias preguntas difíciles y muy interesantes que merecen respuestas más detenidas. He aquí mis breves respuestas.

¿Refleja el multilateralismo la globalización?

En la segunda mitad del decenio de 1940, cuando nació el verdadero multilateralismo a raíz de las negociaciones relativas a la Organización Internacional de Comercio (OIC) y el establecimiento del GATT, el multilateralismo fue el medio concebido para alcanzar la globalización, o al menos una forma temprana de globalización, condicionada por la en aquel entonces limitada capacidad de los países industrializados dañados por la guerra y las antiguas colonias pobres. Más tarde, y hasta el presente, la globalización ha impulsado e impulsa la necesidad de mejores acuerdos multilaterales. Si bien los acuerdos multilaterales posibilitan la globalización, no son su principal fuerza motriz. Los imperativos económicos, tecnológicos y comerciales impulsan la globalización en mayor medida que las políticas gubernamentales o los acuerdos internacionales. 

¿Están supeditados los acuerdos internacionales a una mayor integración económica?

Existe cierta reciprocidad entre los acuerdos multilaterales y la integración económica. Ninguno de los dos elementos es la única causa o el único efecto del otro. A modo de ejemplo: el hecho de que exista una economía digital mundial emergente crea la necesidad de normas multilaterales para el comercio electrónico. Cuando se elaboren normas para el comercio electrónico, fomentarán la expansión de la participación en el comercio internacional. 

¿Es posible alcanzar el consenso multilateral sobre cuestiones comerciales cuando los países se están replanteando la integración económica?

A mi modo de ver, las actuales tensiones comerciales y la competencia internacional desde una perspectiva nacional no ponen fin a la integración económica. Veintitrés países se proponen adherirse a la OMC a fin de lograr una mayor integración en la economía mundial. Ninguno de los actuales 164 Miembros pretende abandonar la OMC. La integración económica se produce como consecuencia de fuerzas económicas que no pueden rechazarse ni contrarrestarse plenamente. Según algunos comentaristas serios, las cadenas de suministro mundiales se reducirán mínimamente. Es probable que en cierta medida se reorienten. Observamos ahora que la entrega justo a tiempo está sometida a reiteradas perturbaciones. Eso lo hemos visto durante este año a causa de la pandemia y en los últimos años a causa de las hostilidades comerciales y las catástrofes naturales. Es probable que se produzca un retroceso en algunas esferas y con determinados países comerciantes. Pero la integración económica, a nivel mundial, no desaparecerá. Los costos de retroceder a una autarquía son demasiado elevados.

Los acuerdos comerciales multilaterales siempre tendrán que reflejar las realidades comerciales presentes, además de elaborarse para contribuir a dar forma a un futuro deseado. En las actuales circunstancias, las normas multilaterales son más necesarias, no menos.

¿Cómo encauzan las organizaciones internacionales los intereses particulares de los Miembros hacia las negociaciones multilaterales?

Son los Miembros quienes encauzan los programas de trabajo de las organizaciones internacionales, más que a la inversa. Dicho esto, la organización internacional, en mi caso la OMC, tiene la obligación de facilitar a los Miembros la información necesaria para que juzguen qué normas internacionales necesitan. La OMC proporciona transparencia a los funcionarios de los países Miembros con respecto a las condiciones del comercio mundial y las medidas, favorables y desfavorables, aplicadas por los Miembros que pueden afectar a sus intereses. Los conocimientos especializados de la Secretaría de la OMC están disponibles para ayudar a los Miembros a elaborar propuestas de negociación y para proporcionar estudios a petición de los Miembros sobre cuestiones de interés para ellos que les permitan considerar qué cambios en las normas pueden ser necesarios. La OMC, en nombre de sus Miembros, posee poder de convocatoria para reunir a instituciones y expertos capaces de abordar los problemas. Un ejemplo es el desafío que plantea el restablecimiento de la financiación del comercio para satisfacer las necesidades, en particular, de los Miembros menos adelantados de la OMC.

¿Con qué desafíos se encontrarán las negociaciones multilaterales en el futuro?

• El liderazgo mundial de las grandes economías: los Estados Unidos, China o la UE

Con respecto a los desafíos inmediatos planteados por la pandemia, los países de tamaño medio, como Singapur, Nueva Zelandia, el Canadá, Corea y otros, han sido los más activos en la presentación de propuestas. En relación con las negociaciones sobre el comercio electrónico, fueron Australia, el Japón y Singapur quienes iniciaron el proceso, y después se sumaron la UE, China y los Estados Unidos. Por tanto, el liderazgo puede provenir de distintos Miembros de la OMC. Dicho esto, es improbable que se alcance un acuerdo plenamente multilateral sin la participación de las economías mayores. Dos Acuerdos de la OMC ilustran las dificultades derivadas del hecho de que un Miembro grande no se adhiera. ¿Sería posible la ampliación del Acuerdo sobre Productos Farmacéuticos o del Acuerdo sobre Tecnología de la Información (ATI), ambos en régimen NMF (no discriminatorio) y con aranceles nulos, sin la participación de las economías mayores, incluyendo en el primer caso, para estos efectos, a China y la India? Se puede plantear la misma pregunta con respecto a cualquier negociación sobre disciplinas en materia de ayuda a la agricultura, subvenciones a la industria o subvenciones a la pesca. Es preciso que haya cooperación entre los principales Miembros comerciantes para alcanzar resultados amplios. Ni siquiera frente al aumento de las tensiones en sus relaciones comerciales debe excluirse la identificación de puntos de entendimiento.

• Problemas apremiantes por resolver: el impuesto sobre los servicios digitales

Al igual que con el impuesto sobre el carbono, hay mucho trabajo preparatorio por hacer antes de que sea posible considerar una negociación internacional. Se requiere tiempo para analizar estas cuestiones futuras. Esto ya era así antes de que se pudieran concertar los primeros acuerdos sobre obstáculos no arancelarios y sobre servicios. Puede que en algún momento estos temas se debatan, deliberen y negocien en la OMC, pero es posible que ese día esté aún lejos. Estos temas no figuran en el actual programa de trabajo. Es probable que el trabajo comience en otros foros internacionales. 

¿Cuáles son las perspectivas para las futuras negociaciones multilaterales después de la pandemia de COVID-19?

Para medir una tendencia es necesario elegir un período de referencia y el alcance de los resultados al que se aspira. Actualmente, entre los Miembros no hay consenso para celebrar una gran ronda de negociaciones multilaterales como aquella en la que se estableció la OMC en 1995, ni siquiera se había planteado la cuestión. Dicho esto, hay claras perspectivas que nos sitúan por encima de la tendencia en cuanto a la concertación de acuerdos multilaterales en comparación con el decenio anterior. En la Conferencia Ministerial de la OMC de diciembre de 2017, se observó en los Miembros un creciente interés por alcanzar acuerdos internacionales sobre diversos temas. Las iniciativas conjuntas presentadas entonces están avanzando con el apoyo de Miembros de la OMC, que representan en cada uno de los casos alrededor de las tres cuartas partes de la actividad económica mundial. Entre los temas se incluyen, por ejemplo, el comercio electrónico, la reglamentación nacional en la esfera de los servicios, la facilitación de las inversiones y el apoyo para aumentar la participación de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas en el comercio, así como el empoderamiento de las mujeres. Las negociaciones sobre las subvenciones a la pesca también son prometedoras, más que en los 20 años previos de negociación.