Jarenlang bezuinigde de politiek op de rechterlijke macht, al werd dat zelden zo genoemd. Het ging schuil achter ‘objectieve werklastmetingen’, betalingen per categorie vonnissen, en aannames, zoals dat de derde staatsmacht best wat efficiënter en productiever kon worden. Inmiddels is het budget verhoogd tot een niveau dat rechters als voldoende zien. Maar de personeelstekorten zijn niet van vandaag op morgen weggewerkt, het opleiden van rechters kost tijd.

De Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), de vakvereniging van rechters en officieren van justitie, liet het parlement eind vorig jaar in een open brief cynisch weten dat het nu maar moet kiezen welke soorten strafzaken prioriteit hebben, want er zijn niet genoeg rechters om ze allemaal te behandelen. Maar een tijdje geen drugszaken meer, of de zedenzaken laten schieten? Vele honderden strafzaken verdwenen al van de rol. En dan is er ook nog tijd en aandacht nodig voor digitalisering.

Het roept de vraag op hoever de politiek kan gaan met bezuinigen op de rechterlijke macht. Wie bepaalt de criteria? Dit zijn vragen over de bedrijfsvoering, maar juist ook die kan de autonomie van rechters uithollen, door hun vrijheid te beperken om zaken naar eigen inzicht te behandelen. En dat kan bijdragen aan dramatische ongelukken, zoals de toeslagenaffaire. (Zie Onrecht in de rechtsbescherming (2022) van oud-rechter Ron Jue.)

De interne kritiek op de bedrijfsvoering houdt al jaren aan en spitst zich toe op de greep waarin de minister de organisatie zou houden via het hoogste bestuursorgaan, de Raad voor de Rechtspraak. ‘De band tussen de minister en de raad moet worden doorgeknipt’, zegt Marc Fierstra, voorzitter van de NVvR en zelf raadsheer bij de Hoge Raad. Hij vindt dat de Raad voor de Rechtspraak de gerechten had moeten beschermen tegen de uitwassen van het financieringsmodel.

De Nijmeegse hoogleraar staatsrecht Paul Bovend’Eert waarschuwde decennia geleden al tegen de risico’s van de huidige organisatievorm. Na de invoering ervan, in 2002, zag hij zijn bezwaren bevestigd. In een net verschenen update van zijn boek Rechter, rechterlijke organisatie en rechtspraak analyseert hij de verhoudingen binnen het huidige bestuursmodel op zo’n verhelderende manier dat je ineens begrijpt hoe de minister greep kreeg op de bedrijfsvoering – een zoveel vager begrip dan het vroegere ‘beheer’ – en waarom dat gevolgen heeft voor de rechterlijke autonomie. Bovend’Eert wijt dit vooral aan de ‘stelselverantwoordelijkheid’ die de wetgever in 2002 aan de minister schonk alsof het om iets vanzelfsprekends ging, terwijl dat begrip uit de lucht werd geplukt, en aan de machtige positie van de Raad voor de Rechtspraak, machtiger dan vergelijkbare zusterraden in Europa.

Ruim twintig jaar geleden kreeg de rechterlijke macht een nieuwe organisatievorm, met bestuurslagen op lokaal en landelijk niveau. Die werd als het ware tussen de politiek en de ‘werkvloer’ in geschoven, als noodzakelijke modernisering op een per definitie precair terrein. Het geld voor de rechterlijke macht moet immers komen van precies die staatsmachten die de derde staatsmacht in balans dient te houden. De kosten zijn een post op de begroting van het ministerie van Justitie.

Van oudsher togen de presidenten van rechtbanken en hoven jaarlijks ieder met een koffer vol bewijsmateriaal naar Den Haag om de begroting rond te krijgen. Vanaf 2002 werd deze taak overgenomen door de landelijke Raad voor de Rechtspraak, een ‘klein, slagvaardig bestuursorgaan’ binnen de rechterlijke macht, aldus de toelichting op het wetsvoorstel. Voortaan was het de raad (drie tot vijf bestuurders met ondersteuning) die op het ministerie onderhandelde over het budget, en het was ook de raad die over het toegekende budget besliste en gerechtsbestuurders op lokaal niveau kon aansturen. De regering zag het geheel als een belangrijke verbetering in de checks and balances, die moeten voorkomen dat de politiek via het budget greep krijgt op de rechterlijke macht. De raad zou de rechters afschermen van politieke druk. Met de inhoud van concrete zaken mocht de raad zich niet bemoeien, aldus de nieuwe wet.

Een groot deel van het werk wordt nu gedaan door gerechtsjuristen en andere ondersteuning

Wie kon de gevolgen van dit model overzien? De besprekingen in het parlement geven blijk van zorgen; de introductie van vage begrippen als de ‘bedrijfsvoering’ ter onderscheiding van de ‘inhoud’ maakte het niet helderder. Gezaghebbende juristen als Pim Haak (president Hoge Raad) en Theo ten Kate (procureur-generaal bij de Hoge Raad) kantten zich tegen de onhelderheid van de geïntroduceerde begrippen, waaronder de stelselverantwoordelijkheid van de minister. Ze waarschuwden voor hiërarchie en verlies van autonomie van de individuele rechter. De wettelijke regeling voor de onafhankelijkheid van de rechter wordt nou eenmaal niet alleen ontworpen ‘voor dagen met mooi weer’, vond Frans Langemeijer, advocaat-generaal bij de Hoge Raad, in 1998, ze moet ook standhouden ‘wanneer het heel langzaam, bijna onmerkbaar, kouder wordt’.

Soortgelijke kritiek kwam indertijd ook van Paul Bovend’Eert. De regering wist het achteraf gezien met wonderlijk gemak terzijde te schuiven. Het verlies van autonomie was later de kern van protesten van rechters.

Het naambord met Raad voor de Rechtspraak op een neoklassiek gebouw in Den Haag oogt bescheiden. Misschien waren de aanvankelijke ideeën over deze overkoepelende raad dat ook wel, maar het is niet hoe het uitpakte. De landelijke bestuurders bleken vol daadkracht en initiatieven, gebruikmakend van de ruimte die de wetgever hun gaf. ‘De raad zit op het politiek-bestuurlijke grensvlak tussen minister en rechterlijke macht’, zegt Henk Naves, sinds 2019 voorzitter van de raad, in een vergaderzaal met een wijds uitzicht op het Binnenhof. ‘Daar zijn we voor bedoeld, om in die spannende relatie tussen rechtspraak en politiek ons te bewegen, juist omdat die individuele rechter dan in alle onafhankelijkheid een beslissing in zijn zaak kan nemen. Wij zijn de buffer.’

De bestuurder klinkt nuchter en verstandig, maar de interne kritiek luidt nou juist dat de raad niet fungeerde als de indertijd beloofde buffer en rechters onvoldoende beschermde tegen politieke druk. ‘Wij zijn de buffer’, houdt hij staande. ‘Wij proberen voortdurend op te komen voor de onafhankelijke positie van de rechtspraak en waar het nodig is afstand te nemen van het departement. Tegelijkertijd hebben beide er baat bij dat er wordt samengewerkt, bijvoorbeeld bij nieuwe wetgeving, zodat de minister weet wat de risico’s zijn in het licht van de verantwoordelijkheid van de rechter. De rechterlijke macht is per definitie een moeilijk te besturen organisatie, omdat rechters onafhankelijk zijn. En dit model is niet zaligmakend, het was een compromis, maar er valt mee te werken.’

Intussen zijn er wel twee soorten rechterlijke macht, de bestuurders en de ‘werkvloer’, elk met een eigen taal en focus. ‘Momenteel is het schip nog aan het zinken’, zo meldde de NVvR vorige zomer op haar website. Naves zegt: ‘Het is een organisatie die zich vernieuwt, zich aanpast aan de tijd, maar waar het wel piept en kraakt, omdat we veel van de mensen vragen en de maatschappelijke druk toeneemt. De burger is een
bol.com-burger die snellere doorlooptijden eist en tegelijkertijd degelijke uitspraken.’ De vraag om uitleg is terecht, vindt hij: ‘Als de samenleving, bij monde van de minister, zegt: we besteden jaarlijks anderhalf miljard aan de rechterlijke macht, en we willen weten wat we ervoor terugkrijgen, dan vind ik dat een reële vraag.’

Om die reden maakt de raad met de minister afspraken rondom de financiering, zoals over bekorting van de doorlooptijden. Al met al zijn er ‘het hele jaar door’ periodieke en ingelaste besprekingen tussen raad en departement, blijkt uit het gesprek met Henk Naves.

Na de komst van de raad halveerde het aantal locaties waar recht wordt gesproken

Deze constante dialoog met het ministerie zag het rechtersforum Tegenlicht eerder juist als het kanaal waarlangs politieke druk de rechterlijke macht binnenkomt. Paul Bovend’Eert ziet dat ook zo. ‘De rechterlijke macht moet afstand bewaren, al dat overleg creëert de schijn van afhankelijkheid’, zegt hij aan de telefoon. ‘Regering en parlement moeten elke schijn van beïnvloeding van de rechterlijke macht vermijden.’ In zijn boek citeert hij uit een nota uit 2019 van Sander Dekker, de toenmalige minister voor Rechtsbescherming, die schrijft dat hij stelselverantwoordelijk is voor de rechterlijke macht en als zijn toekomstvisie ontvouwt dat de rechterlijke macht in rap tempo moet moderniseren. Er zou daar sprake zijn ‘van een eilandenrijk, waarin men (…) niet planmatig gestructureerd aan verandering werkt’. Het illustreert volgens Bovend’Eert precies waar het fout gaat. ‘In de vroegere verhoudingen was zo’n intensieve bemoeienis onbestaanbaar’, zegt hij. ‘De minister hield veel meer afstand, en terecht. De rechterlijke macht is namelijk geen onderdeel van het ambtenarenapparaat, waarvoor de ministeriële verantwoordelijkheid is bedoeld, maar een gelijkwaardige, zelfstandige staatsmacht.’

Ik was als rechter in Amsterdam in de jaren negentig getuige van politieke verlangens om de uitgaven aan rechtspraak te beteugelen, en van de bijbehorende dilemma’s. De minister had te maken met sterk stijgende kosten én met rechters die dan wel ambtenaar waren, maar niet in een hiërarchie werkten. Ze ontleenden een sterk gevoel van autonomie aan hun grondwettelijk gewaarborgde onafhankelijkheid. Dat werd door de eerdergenoemde president van de Hoge Raad, Pim Haak, in zijn advies aan de regering beschreven als iets kostbaars, iets waar je niet zomaar aan moet tornen. Het gaf hun bijvoorbeeld de vrijheid om zelf te bepalen hoeveel tijd er nodig is voor de behandeling van een zaak.

Precies dat wekte ook ergernis. Er waren verhalen over raadsheren die dagenlang schaafden aan een mooie alinea. Intussen steeg het aantal rechtszaken en de complexiteit ervan en moesten burgers steeds langer wachten op een beslissing.

Min of meer uit het niets dook toen de metafoor op van het ‘rechtsbedrijf’, dat de aandacht richtte op de ‘output’ van de rechtspraak. Rechtsfilosoof René Foqué zag er al direct het gevaar in van een ‘levende metafoor’, die de betekenis van de werkelijkheid kan veranderen. Hij kreeg gelijk. ‘Objectieve maatstaven’ voor werklastmeting en productie gingen vanaf 2002 het budget bepalen, geheel in lijn met de filosofie van het New Public Management die de overheid had omarmd. Voortaan hoorde bij elke categorie vonnissen een bepaald bedrag. Zo was het bedrag om een betalingsconflict tussen een leverancier en een consument te beslechten ‘35 euro en 21 cent’, vertelde Marc Fierstra in 2021 aan de Volkskrant.

Al in een evaluatie in 2006 was de conclusie dat rechters werkdruk voelen omdat gerechtsbestuurders aanstuurden op het verhogen van de productie. De kwaliteit kwam in het gedrang. Het financieringsmodel ontmoedigde aanhouding voor nader onderzoek, zoals het horen van extra getuigen. Zes jaar later kwamen zeven raadsheren uit Leeuwarden met het verwijt dat de Raad voor de Rechtspraak optrad als de corporate board van een onderneming, met de lokale gerechten als divisies. Hun manifest werd binnen de kortste keren door een derde van alle rechters en raadsheren ondertekend. Protesten tegen schaalvergroting en een eenzijdige focus op bedrijfsvoering hielden daarna aan. Procedures werden zoveel mogelijk in eenzelfde mal geperst, aldus het forum Tegenlicht, met zo min mogelijk zittingstijd.

Het is niet moeilijk om hier de stap te maken naar de toeslagenaffaire, waarin rechters dramatisch tekortschoten in de rechtsbescherming van ouders met kinderopvangtoeslag. Dit soort zaken stond te boek als eenvoudig, omdat de wet en de Raad van State een hard juridisch kader schiepen. ‘Maar de feiten, over hoe ouders door de Belastingdienst in de mangel werden genomen, waren een stuk gecompliceerder’, zegt Fierstra. ‘Dan moet je een middag met de benen op tafel kunnen brainstormen en ruimte vinden om te denken: waar zijn we nu helemaal mee bezig? Als je gaat kijken naar hoelang de toeslagenaffaire heeft geduurd, speelde zeker mee dat bij rechters de tijd ontbrak om afstand te nemen.’ En die tijdsdruk is gebleven, zegt hij: ‘Als je iets doet wat uitgaat boven het gemiddelde voor een zaak, moeten bestuurders dat elders uit het budget financieren. Als rechter voel je constant de druk om het dan maar niet uit te zoeken.’

‘De rechterlijke macht is geen onderdeel van het ambtenarenapparaat, maar een staatsmacht’

Een stapel van evaluaties, onderzoeken en publicaties bevestigt nu dat het financieringsmodel leidt tot een sterk bedrijfseconomische benadering van het werk. De minister kan daarop ‘door de toekenning van budgetten en bekostiging verregaande invloed uitoefenen en oefent die in de praktijk ook uit’, stelt Bovend’eert in zijn boek. ‘Het systeem doet sterk denken aan het financieringsmodel dat in de negentiende eeuw in het autoritaire Duitse Pruisen ingang vond in het ambtenarenapparaat.’

Pas in 2019 was er genoeg bewijsmateriaal verzameld om het financieringssysteem te matigen. Het duurde ook tot 2019 voor protesten over de grote afstand tussen bestuurders en werkvloer enig gehoor vonden. Bij wijze van experiment hebben zij inmiddels de finale zeggenschap bij de benoeming van de eigen gerechtsbestuurders. Maar de top-downstructuur, waarin lokale gerechtsbesturen hun autonomie grotendeels prijsgaven aan de raad, met daarachter de minister, bleef onaangetast.

Het idee van een Raad voor de Rechtspraak kwam in 1998 voor het eerst naar voren in een gezaghebbend advies uit het veld. Het is noodzakelijk, aldus de commissie-Leemhuis, dat er ‘over de horden rechters heen gekeken wordt’, zodat er tenminste mensen zijn die weten waar het geheel zich naartoe begeeft. Nog datzelfde jaar volgde een nota van het ministerie waarin het idee werd omarmd. Het ging niet alleen om een overkoepelende blik op de bestedingen, er was ook een hang naar uniformering. De raad zou meteen ook als spreekbuis kunnen fungeren als de rechterlijk macht in opspraak kwam, wat vaker dan voorheen gebeurde.

Rechtsvergelijkend onderzoek wees uit dat er meer Europese landen waren met een Raad voor de Rechtspraak en dat het voorgestelde model het meest leek op de Zweedse variant, die ook Denemarken en Ierland had weten te inspireren. Wat buiten de onderzoeksopdracht bleef, was dat er landen waren die zo’n overkoepelende raad niet nodig vonden. Duitsland bijvoorbeeld, een land met vele malen meer rechters dan Nederland, heeft er nog altijd geen en schijnt het goed zonder te kunnen stellen. En wat indertijd ook nauwelijks uit de verf kwam, was dat het Zweedse Domstolsverket vooral faciliterend was, behoedzaam opereerde en een vrij groot ontzag had voor de autonomie van de gerechten.

In Nederland stond het faciliteren niet voorop. De wetgever gaf ruim baan aan de daadkracht van landelijke en lokale bestuurders, en liet weinig ruimte voor de visies en ervaringen van de werkvloer. Door die structuur moeten gerechtelijk bestuurders op lokaal niveau hun uitgaven laten beoordelen door de landelijke raad, die op zijn beurt verantwoording aflegt aan de minister. Andersom sijpelen aanwijzingen over de bedrijfsvoering door naar ieder van de ruim 2600 rechters, om de productiequota veilig te stellen.

De organisatie kwam in de greep van standaardisering. Efficiency en arbeidsdeling zijn tegenwoordig onderdeel van het ‘rechterlijk bedrijf’ op een manier die doet denken aan de inspiratiebron voor de lopende band: als niet één man een speld maakt, maar tien mensen elk een onderdeel ervan, kan de productie worden verhoogd. Een groot deel van het werk wordt tegenwoordig gedaan door gerechtsjuristen en andere ondersteuning.

‘De burger is iemand die snellere doorlooptijden eist en tegelijkertijd degelijke uitspraken’

Er is misschien geen duidelijker voorbeeld van de bestuurlijke helikopterblik dan wat er gebeurde in 2012 bij de Wet herziening gerechtelijke kaart. Meer dan anderhalve eeuw kenden de lage landen, naar Frans concept, een geografische indeling in negentien arrondissementen voor de rechtbanken en vijf resorts voor de gerechtshoven. Een fijnmazig stelsel van kantongerechten bediende burgers bij hun kleine vorderingen. Ze hadden ieder hun eigen kleur en eigen bedrijfsvoering, een situatie die je nu bijvoorbeeld nog in Duitsland en België aantreft.

Na de komst van de raad halveerde het aantal locaties waar recht wordt gesproken, omdat samenvoeging beter zou zijn voor de bedrijfsvoering en de bevordering van deskundigheid. De wetgever maakte de herziening mogelijk, maar de gangmakers waren de raad en de lokale gerechtsbestuurders, aldus wodc-onderzoeker Roland Eshuis in een publicatie uit 2019. Nederland kent nu een van de minst fijnmazige systemen in Europa. Er is een tegenbeweging om de rechtspraak weer veel meer te wortelen in lokale gemeenschappen. Als ik Henk Naves vraag wat hij ervan vindt, geeft hij niet direct antwoord. Dan, met een aarzeling: ‘Die herziening was misschien niet nodig geweest.’

Vanuit het perspectief van de bestuurders zijn rechters veelal solisten, met weinig oog voor het geheel van de organisatie. Naves vertelt dat de productie in de beginfase van de nieuwe organisatiestructuur omhoogschoot, maar nu al een aantal jaren terugloopt. ‘Als je het aan de rechters vraagt, komt dat doordat zaken steeds complexer worden. En onderzoek heeft dat inderdaad bevestigd.’ Naves wil meer samenwerking tussen rechtbanken en meer standaardisering. Ook hij verwijst naar het ‘eilandenrijk’, een term uit het laatste visitatierapport (2019) over de gerechten, die uitdrukt dat elk gerecht zaken op de eigen manier behandelt. ‘Kijk maar op Twitter en LinkedIn’, zegt Naves, ‘hoe advocaten dat vinden. Dat moet echt uniformer.’

Marc Fierstra herkent dit, maar wijst erop dat de organisatie momenteel te overbelast is om na te denken over veranderingen. ‘De horizon van een drenkeling is beperkt’, zegt hij. ‘Het is al heel wat als rechters de eigen zaken zo goed mogelijk kunnen behandelen.’

Paul Bovend’Eert bepleit herziening van de bestuursstructuur, met schrapping van taken en bevoegdheden van de minister. Die dient slechts verantwoordelijkheid te dragen voor het ter beschikking stellen van een toereikend budget. En het financieringsmodel moet grondig op de schop. Hij wijst erop dat er in de Europese rechtspraak een sterkere gehechtheid is ontstaan aan de interne onafhankelijkheid van de rechter ten opzichte van rechterlijke autoriteiten, een gevolg van wat er in Polen en Hongarije gaande is. Of het domein van Nederlandse rechters de nu ontwikkelde Europese criteria nog kan doorstaan, daarover is hij niet zeker. De Raad van State lijkt daarentegen tevreden met de huidige structuur, zo blijkt uit een advies aan de minister voor Rechtsbescherming in 2020. Henk Naves vindt dat de rechterlijke organisatie aan zelfstandigheid heeft gewonnen: ‘Als het gaat om hoe het geld wordt uitgegeven, bepalen wij voor het grootste deel onze eigen toekomst. Daar zijn onze zusterraden en collega’s in Europa heel jaloers op.’

Intussen breidt de Raad voor de Rechtspraak zijn werkterrein uit naar categorieën zaken die rechters buikpijn bezorgen. In mei 2021 ging de politieke waarschuwing uit dat sommige wetten (zoals de verhoging van het griffierecht en het verbod op taakstraf) te hardvochtig zijn en de rechtsbescherming van kwetsbare burgers in gevaar brengen. ‘Deze tijd vraagt om een dialoog met de politiek’, vindt Naves. ‘De samenleving is in beweging. De politiek is heel onrustig. Alles wat er gaande is rond de politiek verruwt ook. En dat vraagt om iets tussen rechtspraak en politiek in. Juist wij hebben de taak en de ruimte om dat politiek-bestuurlijke geluid te laten horen, opdat de rechter in de relatieve luwte van zijn of haar dossier onafhankelijk een besluit kan nemen.’

Paul Bovend’Eert vindt ook dit een gevaar voor de rechterlijke onafhankelijkheid: de band tussen de minister en de Raad voor de Rechtspraak zal er nog nauwer door worden. Maar Henk Naves lijkt er wel zin in te hebben.